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學術論著

陳海懿:九一八事變后組建國聯調查團議決案及解釋性文件的形成

發布時間:2020-08-24 18:19:00

內容提要

九一八事變后,國際聯盟希望能夠和平解決中日沖突,組建國聯調查團逐漸成為唯一的選擇。在組建調查團的議決案產生過程中,中國、日本、以英法為代表的國聯及美國,都根據自身利益提出訴求,國聯理事會上的外交博弈緊張且復雜。該議決案歷經初步草案、修正草案和最終文本三個步驟,各方圍繞調查團的作用、權限、首先調查事項及“匪盜”條款等關鍵內容展開激烈爭論。獲得一致通過的議決案最大限度地綜合和容納了各方利益,并經由理事會主席聲明和當事國保留聲明等文件予以解釋,結果卻導致組建調查團的設計被“大妥協”所消解,在此基礎上組建的調查團實際上從一開始就無法真正有效地制止日本的侵華行動。


關鍵詞

九一八事變;國聯調查團;

國民政府;日本;國聯理事會


引言




國際聯盟(簡稱“國聯”)介入中日戰爭源自1931年12月10日組建國聯調查團,不過中國早在9月21日就已建議國聯派遣調查團,但被日本抵制。到11月中下旬,日本卻主動提議派遣國聯調查團。該調查團的出發點是為了遠東地區的和平,但在調查團派遣之后,遠東地區的戰火并未停熄,日本繼續擴大侵略范圍。其原因固有日本實施侵華政策的不可逆轉性,但實際上組建國聯調查團議決案的和平效力在形成之時就已被消解,無法遏制日本的軍事行動。因此有必要追問,以和平為目的的調查團議決案是如何被消解的?中國為何投票贊成該議決案?英美等國又為何支持實際上無法遏制日本軍事行動的提議?日本轉變立場的真實目的是什么?

 

既有研究多關注國聯調查團的調查過程和調查團報告書,而對組建國聯調查團的具體過程研究不足,少數相關研究僅是進行簡單的線性概述,基本不涉及組建調查團過程中的內在復雜關系,對組建國聯調查團的議決案及其解釋性文件(即國聯理事會主席聲明和中日兩國保留聲明)的產生過程缺乏系統性的闡釋和解讀。本文擬基于上述問題,力圖還原組建國聯調查團議決案及其解釋性文件的產生過程,呈現中、日、英、美等國圍繞調查團組建的國家利益訴求以及引發的外交博弈。這不僅有助于理解國聯調查團無法阻擋日本軍事行動的內在設計局限性,而且可以揭示組建國聯調查團議決案幕后的各國立場,考察日本轉變立場之真實目的,揭示日本退出國聯之必然邏輯。




一、破解僵局:

組建國聯調查團提議的二次醞釀




九一八事變爆發后,日軍迅速占領沈陽、長春、吉林等地,國民政府的應對策略是根據《國聯盟約》第11條,訴諸國聯理事會,希望通過大國的介入與制衡來維護主權,并提議派遣調查團赴中國東北,既可以調查實際情況,又可以讓國聯介入。但日本以中日直接談判為由予以抵制,結果是國聯理事會在9月30日通過的議決案中沒有關于調查團的內容,僅有“盡速實行已經開始之軍隊撤退,并希望在最短期間內實現上述意向”和“避免有擾亂兩國間和平及良好諒解之虞的一切行為”等規定。日本完全無視該議決案,繼續開展行動,10月1日占領洮南,8日轟炸錦州,同時進軍齊齊哈爾。國聯理事會于10月24日再提出議決案,要求“尊重中國之獨立及領土完整”,日軍“在理事會下次開會日期以前完成全部撤退”。但是,“10.24”議決案被日本以“五大基本原則”談判為由拒絕,且因日本一票否決而未獲通過。中國繼續吁求國聯介入,國聯理事會陷入無力之困境,日本則處于國聯理事會其他會員國的對立面,備受輿論壓力。于是,國聯和日本都在尋求打開局面之措施,中國所倡議的調查團方案得到二次醞釀。

 

首先,國聯及其主導國英法都在私下商議派遣調查團方案。1931年11月2日,國聯秘書長德拉蒙德(Eric Drummond)在致英國常駐國聯代表團成員賈德干(Alexander C. Cadogan)的信中,就提議“是否可以要求調查團根據第15條第一段的規定對滿洲進行充分的調查?”如果可以,則“有利于國聯處理整個滿洲問題……國聯能從壓力中得到舒緩”。11月4日,英國外相李定侯爵(R. D. Isaacs, 1st Marquess of Reading)對日本駐英大使松平恒雄表示,日本以武力占領他國領土“與國聯精神相違背”,英國政府支持“為確定日本撤兵細節而設置仲裁委員會……派遣第三國委員實現監督”。國聯理事會重新集會前夕,英國駐國聯代表塞西爾(Robert Cecil)向新任外相西蒙(J. Simon)提交備忘錄,指出日本在過去六周的行動是試圖“在滿洲建立一個受其保護的領地”,非但沒有同意撤兵,還不斷通過各種借口推進其目標實現,同時“做出安慰性的保證,表示希望撤兵”。面對這樣的局勢,塞西爾建議“根據《國聯盟約》第15條,組建正式調查團,除非日本同意根據《國聯盟約》第11條進行調查”。時任國聯理事會主席的是法國人白里安(Aristide Briand),他的立場一定程度上可以體現法國方面的態度。11月11日,法國駐英大使弗勒里烏(M. de Fleuriau)向英國外交部表示,鑒于中國東北存在進一步發生沖突的危險,白里安有意派遣人員前往中國東北,報告當地情況。

 

其次,備受中日和國聯重視的美國也提出類似調查團的倡議。11月5日,美國國務院向日本政府提交備忘錄,催促日本撤兵,“若日本能在當前緊急狀態下實現撤兵,有利于營造實現談判的氛圍”。11月10日,國務卿史汀生(Henry L. Stimson)催促國聯采取行動,“滿洲的唯一利益是阻止戰爭……通過和平方式實現”。11月16日,史汀生向日本駐美大使出淵勝次提出援引山東問題的解決模式,建議日本同意“第三國委員在場”,可以體現“國聯和第三者好意斡旋”。

 

再次,日本駐國聯代表團向外務省提議可以由日本主動提出派遣調查團。11月12日,常任代表芳澤謙吉致電外務省,表示明白日本政府不滿意“由國聯向現地派遣視察員的方案”,但“鑒于事態的發展和推移”,此時由國聯向中國東北派遣調查團,不僅可以“讓調查團代表們感受到在當前局勢下進行撤兵是過于急切的,因此難以撤兵”,而且可以“努力讓理事會在調查團提出報告之前將本事件延遲審議”,從而給日本有時間消化軍事“果實”。為應對即將重開的理事會,時任國聯副秘書長的杉村陽太郎與英法當局進行懇談,并在國聯領導層內部進行協商,他于11月14日向外務省提出打開局面的策略,即改變禁止第三國介入的方針,也就是允許英法等國家介入,進而謀求第三國能夠支持日本。

 

隨著預定11月16日重新召集的國聯理事會日期不斷臨近,派遣調查團的氛圍日益濃厚,日本外務省遂向駐國聯代表團發送關于應對重開理事會的對策批示。11月15日,外相幣原喜重郎發出第194號電報,除了重申堅持中日間應該就五大基本原則進行直接談判外,根據外交官們的建議,提出了新的策略。

 

鑒于“中國反向利用國聯理事會關于事態不擴大的決議,通過各種手段挑釁,導致日本不得不采取自衛反擊,此種自衛造成的事態擴大責任又轉嫁到日本”,以及“國聯拘泥于中日兩軍的沖突,尤其是突發事件,導致問題更加復雜化”,幣原批示:“日本在今后需要在這一點上啟發國聯,為達此啟發目的……建議理事會派遣調查團前往當地是為一策。根據具體情況,由我方提議派遣調查團可以取得事態有利于日本的效果”,規定調查團需要“調查中國的整體形勢和實地見聞信息”,具體包括:調查中國各地的對日不法行為;調查中國是否有能力確保日本僑民的生命財產安全,以及現在是否確保上述安全;調查中國是否有能力履行同日本和其他各國的條約,以及現在是否正在履行這些條約;調查團的任務僅是視察中國東北,不能調查日軍能否撤退等事項。

 

這是日本外務省第一封明確指出可以建議派遣國聯調查團的電報,其關于調查團的設定完全出于日本國家利益,是一項專門針對中國的調查。日本駐國聯代表團根據該批示的具體內容,草擬了日本代表團方案,并向英美等國展開試探性外交活動。




二、初步草案:

圍繞調查團作用及權限的博弈




確定策略后,日本外務省與日內瓦日本代表團迅速行動起來。首先,外務省通過國聯東京分局負責人向國聯表示,日本政府內部有了邀請調查團視察中國東北的計劃,希望理事會給予日本政府充分考慮上述計劃的余地。代表德拉蒙德前來東京的沃爾特斯(Captain Walters)也據此向國聯報告:“掌握邀請的主動權是日本政府認為最緊要的事”,建議“應該重視這個有價值的意見”。其次,日本代表團制作了有關調查團的方案,主要內容包括兩點:第一點,“開始中日兩國間的直接交涉,締結以解決日本僑民安全問題為基礎的基本原則的中日協定”;第二點,“可以考慮派遣國聯視察員×名前往中國(滿洲及中國內地)”,并規定調查團的人選按照日方希望進行設置,調查團的任務基于第194號電報內容,不涉及日軍撤兵問題。再次,日本代表團成員分別聯系重要人士,由杉村陽太郎會見德拉蒙德,松平恒雄會見美國代表道威斯(Charles G. Dawes)和英國外相西蒙,分別傳達日本代表團方案,以試探他們的反應。

 

11月17日上午,杉村和德拉蒙德舉行會談,雙方交換了關于日本代表團方案的意見。針對派遣調查團,德拉蒙德表示好感,認為需要依據《國聯盟約》第11條進行派遣,調查團的任務是“實地調查中日之間的事件……避免造成侵害中國內政的印象”,同時指出“調查團應該向理事會提交的報告是關于日本在中國的權益如何被‘蹂躪’,不當的排日運動發展到了什么程度,中日關系惡化的程度等實地情況”,并期待日本提出更為具體的提議。松平于11月17日下午會見道威斯,傳達日本方案,表示“如果可以組織確保日本僑民生命財產安全的治安維持會之類的機構,日本可以撤兵”,道威斯回復會研究該方案。隨后,松平又會見西蒙,西蒙關心的是日軍撤兵問題,希望能夠得到日本對此問題的支持,亦表示會認真研究日本代表團提出來的方案。在向史汀生轉達此次會見情況時,道威斯表示:“上述內容純粹是暫時性的,日本代表正在向政府征求評議?!?/span>

 

收到日本代表團方案后,國聯十分重視,西蒙、塞西爾、德拉蒙德于當天晚上就集會商議,焦點集中于該方案第一點和第二點的關系。德拉蒙德表示如果日本只根據第二點提出調查團建議,不以第一點為前提,則“可能是最好舉措,將為國聯提供一個調查整體形勢的機會……將整個程序繼續置于《國聯盟約》第11條之下”,因此安排西蒙第二天再會見松平,詢問是否將調查團方案作為單獨的建議提出。

 

11月18日,西蒙約見松平,明確指出日本代表團方案的第一點同第二點之間的關聯性,“若能夠將此兩點分離,將會非常有利”。松平沒有直接回復,只表示需要遵從日本政府的命令,同時向外務省反映其看法:“第一點屬于條約問題,若不能迅速解決,可以暫時擱置;而派遣調查團問題對于理事會來說是急需的”,建議外務省將兩點內容分別單獨處置。同一天早上,德拉蒙德約見杉村,交換關于日本代表團方案的意見。德拉蒙德強調,“需要避免產生在理事會通過調查團報告書之后才能撤兵的誤解。調查團同基本原則問題或撤兵問題是全然獨立的關系”,旨在避免日本以等待調查團報告書為由而延遲撤兵。

 

在確認國聯支持日本代表團方案后,芳澤向外務省表示派遣調查團方案有利于日本,“取得西蒙、德拉蒙德及國聯領導人們對日方之好意,可以抑制中國,該方案是指導理事會和打開時局的最好策略”,進一步提議“關于基本原則的交涉問題應該等到將來繼續進行”,此刻應該積極推進調查團方案。

 

隨著11月19日日軍占領齊齊哈爾的消息傳到國聯,理事會的對日氛圍又轉向強硬。中國提議援引《國聯盟約》第15條,日本代表團一方面約見道威斯等人,警示如果援引《國聯盟約》第15條將會造成“日本輿論更加激昂,事態會愈發困難”,意在要求國聯支持日本方案,避免前功盡棄;另一方面則加緊催促外務省正式批準派遣調查團方案,以緩和理事會氛圍,強調德拉蒙德“會極力推動理事會采取這一方案,可以打開局面”,調查團方案能夠“阻止援引第15條或第16條”??梢?,日本將調查團方案作為扭轉國聯對日氛圍不斷強硬的舉措。其原因在于,相較中國提出申訴時所依托的《國聯盟約》第11條,第15條涉及的爭端性質更為嚴重,并要求理事會做出報告書式的判決,而第16條則關系戰爭性質和制裁舉措,日本和國聯都在一定程度上希望避免援引第15條或第16條。

 

11月20日,外務省正式發出關于派遣調查團的批示,同意在公開理事會中提出調查團方案。關于調查團的權限內容沒有偏離第194號電報中的批示,同時規定調查團的調查順序,“應該從總體問題出發,再到具體問題;從中央狀況出發,再到地方狀況”,目的是希望通過調查團否認中國具有“發揮近代國家機能的能力”。當晚,日本代表團就制成議決草案文本,以便同國聯領導人進行溝通交涉。翌日,芳澤在國聯理事會公開會議上發表聲明,正式提議派遣調查團:“日本政府認為根本解決的主要條件是需要正確認識,不僅是滿洲,而且是中國的整體情勢,所以提議目前應該派遣調查團。該調查團不干涉中日兩國已經開始的直接交涉,也不能監督日軍的行動?!睘榱祟櫦皣撍谝獾某繁鴨栴},芳澤稱“該調查團的任命及派遣不代表日本政府變更了依據‘9.30’議決案向鐵路附屬地內的撤兵行動”。從芳澤的聲明中可知,調查團的作用不包括督促日本撤兵,調查地域范圍甚至被定為整個中國,而不是最為緊要的中國東北地區。

 

11月22日上午,杉村向德拉蒙德提交了日方版本的議決草案和理事會主席聲明草案。同一天,德拉蒙德主導形成國聯版本初步草案,具體內容如下:

 

1.理事會回顧并重申9月30日通過的決議,中日雙方均莊嚴宣布予以遵守。因此,呼吁中日兩國政府采取必要的措施,確保日軍向鐵路附屬區撤退,這是理事會最為重視的一點。

 

2.考慮到自10月24日理事會會議以來,滿洲事件呈現出更為嚴重的局面,呼吁兩國政府:(a)向各自部隊的指揮官發出最嚴格的命令,避免采取任何可能導致進一步戰爭和傷亡的行動。(b)采取一切必要措施,避免局勢進一步惡化。

 

3.請雙方繼續將情勢之發展隨時通知理事會。

 

4.請理事會其他成員向理事會提供現場代表所獲悉之信息。

 

5.鑒于本案之特殊情形,欲有助于對中日間的問題做出明確和根本性的解決,決定任命一個由三名成員組成的調查團進行實地研究,并向理事會報告任何影響國際關系而擾亂中日兩國之間的和平或雙方和平所系之良好理解的情況。

 

中國和日本都有權提名一名參與員。據了解,如果雙方進行談判,則不屬于調查團職權范圍,調查團也不監督任何一方的軍事行動。

 

主席在決議通過后將聲明:

 

(a)雙方政府都有權向調查團團長提出其特別希望審查的任何問題。

 

(b)調查團應盡可能向理事會提供臨時報告。

 

那么,面對日本代表團的提案,當時的國民政府如何應對呢?其實,日本提議派遣調查團的目的之一是避免被督促限期撤兵。通過德拉蒙德、西蒙等人會見日本代表團的情況可知國聯也十分擔憂日軍借口延遲撤兵。作為九一八事變的當事方,南京國民政府更加重視日軍撤退問題,在得知日本計劃提議派遣調查團后,國民政府外交部和駐國聯中國代表團就采取應對措施,準備了反提案。其核心是圍繞調查團的作用和權限展開,提出中國的訴求:組建調查團應該實現日本撤兵,期待調查團真實反映九一八事變。

 

11月18日,相信“調查整個形勢對國聯極為有益”的西蒙會見中國駐國聯代表施肇基,認為組建調查團有助于“達成東北地區的南滿鐵路與中國鐵路之間的工作協議”,詢問中國是否會同意日本提議。施肇基隨后向南京國民政府報告“理事會現在可能會派遣調查團進入中國東北”,同時制定應對計劃,以便同日本或國聯討價還價,具體內容包括四點,核心是停止軍事行為和實現限期撤兵:

 

1.中日雙方立即停止全部軍事行為;2.在理事會指派的國際委員會直接指導下,結束日本在鐵路附屬地以外占領中國領土,并要求在理事會通過決議后的10日內,實現撤兵生效;3.建立國聯監督下的公正審理委員會或相應機構,確定賠償和條約權益;4.上述處置中的任何內容都不應直接或間接地損害中國或日本的未來權利。

 

11月20日下午,白里安和德拉蒙德約見施肇基,告知芳澤將在明天下午的公開會議中提出新的議案,“日本不堅持撤兵前直接商議五大綱,但提議派遣調查團研究中日間問題”,強調“該調查團與撤兵事并無關聯,撤兵仍須繼續,與調查團之調查結果不相牽涉。蓋九月三十日之決議案仍屬有效”,希望中國“勿反對此項提議”。施肇基先是回復:“(一)此項提議令撤軍延遲,余不能考慮。第一步辦法仍須撤軍。(二)九月內,余或可接受此項提議,但現在已太遲?!钡桌锇埠偷吕傻戮Q“理事會已竭盡心力,除派遣調查團外,在任何條款下,實無其他辦法。如中國有更大之要求,理事會意見將分裂”。施肇基遂以請示國民政府為由,提出容后答復。11月21日上午,道威斯也告知施肇基,日本確定將在公開理事會中提議派遣調查團。施肇基堅稱“停止敵對行為和撤兵兩點對中國而言是最為重要……希望理事會能夠滿足這兩點”。

 

施肇基將上述消息全部報告南京外交部。11月22日,外交部指示施肇基:“(一)尊電所擬四點,此時萬不可提,因與時局嚴重程度不合也。(二)日方所提調查團辦法,并不能承認,因日軍侵占土地之事實,極為顯著,且正在準備北進滿洲里、南進熱河”,強調中國的主張要點在于“要求國聯保證日軍迅速停止進攻,并履行撤退之決議”??梢?,中國外交部和施肇基都關注停止軍事行動與日軍撤退,此兩點亦是中國希望國聯調查團所實現的作用。

 

與此同時,針對日本提交至國聯理事會的方案,外交部開始草擬反提案,訓令施肇基以“未到為理由,暫行保留我方主張,務必設法使行政勿為決議”。11月22日下午,施肇基接到外交部的批示及反提案,分為甲部(Section A)、乙部(Section B)和丙部(Section C)三個部分。甲部是外交部對施肇基的批示,“主張理事會接受國聯調查團應該堅持兩個前提,即確定撤兵時間和在中立觀察員監督之下撤兵”,如果拒絕這兩個條件,則“應該拒絕調查團,其不足以適應嚴重的局勢和保護中國的權益”,并援引《國聯盟約》第16條。乙部是供施肇基在理事會上發言參考之用,主要內容是指責日本的行為已經構成戰爭,違反《國聯盟約》第16條,故可以主張實施該條所規定的制裁措施。丙部則是外交部擬定的中國反提案,共有七條,核心內容是調查團首先要實現停止軍事行動和日軍限期撤兵:

 

1.國聯即時制止日軍侵略行為;2.日軍應于國聯議決日起兩星期內完全撤退;3.同時中國聲明對于日本撤兵后,保障東三省日僑生命財產之安全;4.國聯與美國共同派遣中立國代表團監視撤兵與接收辦法,并調查東三省情形報告于第七項所規定之國際會議;5.中日兩國雙方重申尊重國際條約之原則,尤以《國聯盟約》《非戰公約》《九國條約》為要;6.中日兩國在中立國代表團視察之下,即日開始商訂接收詳細辦法,及撤兵后保障東三省日僑安全之辦法;7.中日間關于東三省一切問題,本保障東亞和平實行以國際合作方法,促進東三省經濟上之發展之宗旨,由國聯與美國共同召集有關系各國之國際會議,根據《國聯盟約》《非戰公約》及《九國條約》之各原則討論決定之。

 

根據外交部批示,施肇基開始聯絡各方,并對初步草案提出修正案。同時,國聯對日本方案和初步草案也根據自己的考慮進行修正。而日本對國聯和中國的修正案又進行反修正,最后達成的修正草案盡可能地容納多方利益訴求。




三、修正草案:

容納不同國家利益訴求的綜合體




針對日本代表團試探性詢問調查團提案,以及組建國聯調查團初步草案,以英法為首的國聯和中國根據各自利益訴求提出修正意見,三方之間進行了頗具復雜性的交涉爭論。

 

(一)國聯對日本代表團方案的修正

 

以英法為首的國聯對日本代表團方案的修正主要集中于調查團的調查任務和權限問題,前者關系到英法被卷入中日沖突的風險,后者關系到國聯調查團的作用。

 

11月20日凌晨,日本代表團草擬日方議決案,規定調查團的任務是需要“向理事會提交關于破壞中國和日本之間和平或良好理解,而對國際關系造成影響的任何情況的報告”。對此,德拉蒙德首先表示擔憂,提出要將“國際關系”改為“中日關系”,希望將調查內容限制在“中日”之間,否則會“造成外界將英美法置于同日本一樣地位的誤解而引發反對”。西蒙亦表示如果調查團需要調查中國和其他國家的關系情況,則“需要很長一段時間”,不希望看到“將英國和中國之間的問題也列入調查事項”。

 

但是,日本沒有讓步,外務省向日本代表團做出明確批示:“國際關系不能改為中日關系?!比毡巨q稱,如同意德拉蒙德的修改,“存在使中日關系成為主要調查內容的意思”,這與日本的根本主旨完全不同。同時指出,“保護日本僑民生命財產安全的條約受到破壞”的事例也發生在其他國家身上,因此不能局限于調查中日關系。此舉試圖以表面上考慮到英法等國利益的形式降低國聯抵制,而要求廣泛調查中國的排外運動以“根絕禍根”。

 

在芳澤于公開理事會正式提出組建調查團方案之后,德拉蒙德、白里安、西蒙發出三方共同修正方案,指出根據日本方案,“調查結果將把英法也卷入滿洲事件之中”,因此“無論如何需要對原案進行修改,不能影響英法和中國的關系”。在圍繞方案文本的妥協性商議基礎上,綜合日本和英法的國家利益,一方面保留“國際關系”用語,另一方面改變句子結構,以從句的形式對“國際關系”進行解釋,將其限定為那些“擾亂中日兩國和平或雙方和平所系之良好理解”的情況,這也就是上述國聯版本初步草案用詞,從而避免被外界理解成調查團需要調查中國和英法等國之間的關系。

 

關于調查團權限的交涉,集中于調查區域權限和調查內容權限。在調查區域權限問題上,11月18日,杉村向德拉蒙德指出,日本所計劃的調查區域不僅僅是中國東北地區,還包括中國內地。德拉蒙德則指出日本的方案“過于重視調查中國整體狀況,相對輕視調查滿洲地區”,需要“賦予調查團團長可以對中日雙方申訴進行取舍的權限”。時任國聯副秘書長的法國人亞維諾(Joseph Avenol)也表示,“理事會大多數人都支持中國方面的異議”,主張應將調查重點放在中國東北地區。

 

在調查內容權限問題上,主要是有關軍事行動的處理。德拉蒙德認為,若調查團“不涉及中日直接談判和日本軍事行動”,則一定程度上限制了調查團的權限。在得知日本提出調查團的成員構成中必須要有法國將軍的信息后,德拉蒙德表示無法理解日本的主張,“為何既要求派遣法國將軍,又絕對禁止調查廣泛的軍事問題?”法國代表馬西格利(René Massigli)也表達疑惑,“日本將軍事行動完全置于調查團的權限之外,而又建議派遣法國的一流將軍,這是滑稽可笑的”。

 

日本代表團對國聯的疑問和不滿做出回應,表示必須依據外務省的批示來制成方案,調查不能局限于東北地區,必須涵蓋中國內地,也就是日本外務省第217號電報中所批示的調查“造成遠東安寧秩序被攪亂的中國整體狀況”。當西蒙在12月9日英國議會質詢中表示,“我確定組建調查團目的只是為了調查滿洲”,立即觸動了松平的神經,向西蒙提出質問。西蒙被迫以致電駐日大使林德利(F. Lindley)的形式,向日本解釋調查團的調查區域并沒有局限于中國東北,“調查團有權調查滿洲以外地區”。另一方面,日本代表團同意賦予調查團團長對中日雙方申述進行取舍的權限,認為這一點對日本亦有利,“不會對日本有任何約束,反而可以起到審查中國不當請求的作用”。但是堅持調查團方案和撤兵問題是相互獨立的兩個問題,反復向德拉蒙德爭取,得知“調查團無權監督任何一方軍隊的行動”后,外務省才同意代表團意見。

 

在經過上述日本的回應、部分同意修改,以及強硬堅持自身訴求的背景下,國聯亦有所妥協,認可調查區域涵蓋整個中國,“此次事件不僅僅是中日兩國之間的問題,還包括日本以外的外國人與中國之間的關系”。11月23日,國聯理事會舉行除中日代表之外的非公開會議,決定在議決案中添加類似“調查團的審議不應被視為任何延遲撤兵的理由”的句子,同意將撤兵問題和調查團問題分離,避免“撤兵被推遲到調查團到現場調查之后”。

 

至此,國聯基本明確調查團不會涉及軍事行動。從字面上看,“調查團不涉及軍事行動”和“調查團不成為延遲撤兵的借口”是相協調的。但根據約束效果,日本實現了調查團不干涉軍事,同時可以憑借維護僑民利益為由而繼續駐軍,變相延遲了撤兵,實際上是有利于日本的,英法等亦滿足于遣詞的字面意義。

 

(二)中國對初步草案的修正

 

中國對組建調查團初步草案的修正主要集中于調查團的作用,國民政府的利益訴求主要集中在“如果不是基于停止敵對行為和明確規定撤兵,組建調查團是無意義的”,繼續強調停止軍事行動和限期撤兵。施肇基還將國民政府通過的“日本不僅沒有遵守國聯理事會的兩次議決案,而且進一步擴大了軍事侵略,導致局勢愈加惡化”的決議內容發送給國聯,就是為了向國聯傳達中國主張組建調查團,是以實現停止軍事行為和限期撤兵為目的。

 

關于前述外交部指示的乙部和丙部兩套方案,存在一個篩選的過程。施肇基和外交部之間就乙部方案的適用性進行了內部交流,由于該方案涉及援引《國聯盟約》第16條的制裁措施,施肇基認為“這意味著中國要準備承認存在戰爭狀態”。外交部也認識到這種風險,“不能首先正式承認存在國家戰爭,或類似的戰爭聲明,否則不僅使國聯疏遠,而且本想在理事會中幫助我們的美國也會疏遠”。外交部盡管主張口頭上不能宣布戰爭,但“日本在事實上已經發動戰爭……沒有遵守《國聯盟約》,采取戰爭行為”。實際上不到迫不得已,國民政府亦不愿意援引第16條。于是,外交部和施肇基只能根據反提案,“竭盡一切努力修改議決草案,更明確地滿足中國關于停止敵對行為和撤兵的要求”,并“在表決采納議決案之前闡述中國的解釋和保留意見”。

 

與此同時,國聯開始向施肇基提交初步草案,名義上是征求中國意見,實際上扮演勸說中國接受草案的角色。11月23日下午,德拉蒙德提交經國聯修正后的議決案草案和主席聲明草案。對此,施肇基提出:“除非停止敵對行為和撤兵,中國不會接受這樣的議決案……必須考慮援引其他條款?!钡吕傻陆吡σ巹?,他先是表示盡管國聯無權阻止中國援引其他條款,但不希望看到這么做,通過第15條所組建的調查團需要在六個月內提出報告,而第11條沒有這樣的限制。針對中國所要求的“日期限制”,他反問:“如何讓日本實施超出他們范圍之外的事?”他認為日本已經拒絕“10.24”議決案中的限期撤兵,此次不應該再做日期上的限制。他還稱贊日本方案已經是“進步”了,“這是日本第一次承認滿洲問題的國際性,而不僅僅是中日俄問題”,并解釋調查區域不局限于中國東北地區的規定,“可以使利益最大化,調查團可以訪問東京和南京”。

 

會見德拉蒙德后,施肇基約見西蒙,指出“議決案生效將會被日本視為鼓勵其采取進一步侵略行動,而中國政府將面臨(人民的)強烈憤怒”。西蒙則強調根據第11條組建調查團就不需要援引其他條款,而且可以在議決草案中加入“調查團不是意味著延遲撤兵”等字句以符合中國要求。當晚,施肇基還同白里安進行會談,同樣提出停止軍事行動和撤兵兩個訴求。白里安的回答同德拉蒙德相似,不希望目前的努力因限期撤兵而再次失敗,并坦誠“國聯的辦法有限,中國肯定知道國聯的能力和局限性”。

 

不僅德拉蒙德、西蒙和白里安都勸說中國同意調查團方案,美國也不贊成中國的反提案。由于丙部反提案的第四條提到了美國,外交部和施肇基分別將此反提案內容提交給史汀生和道威斯,征求美國的意見。11月24日,史汀生向國民政府外交部表示,“國聯理事會的議決案有很多好處,拒絕議決案會承擔巨大責任”,而中國反提案“不如理事會草案有效,一些條款缺乏可操作性”。道威斯亦向施肇基指出美國政府認為調查團“可以確保實施停止敵對行為和撤兵”,而理事會草案“為中日兩國最終旨在調整分歧和建立永久和平的談判奠定了基礎”。

 

面對國聯和美國都反對中國的“限期撤兵”要求,外交部和施肇基一籌莫展。此時法國駐華公使韋禮德(Henry A. Wilden)提供的一項方案成為有利于中國的替代性選擇。韋禮德向顧維鈞提議,可以要求國聯調查團抵達中國東北后,首先調查在日軍不愿撤兵區域,中國所具有的保護日本僑民生命財產安全的能力,并對此提出建議。顧維鈞盡管強調限期撤兵的重要性,但也意識到國聯的困難,于是采納“韋禮德方案”。外交部一邊將該建議電告施肇基,一邊又指示盡量在議決案中加入“無論如何在議決案通過后的幾個星期內實現撤兵”一句。根據指示,施肇基采取下列步驟:“堅持在議決案中插入限期撤兵;如果第一點失敗,按照韋禮德方案進行;如果第二點不行,再努力讓調查團設定日期?!?/span>

 

國聯則在11月26日任命起草委員會,負責起草正式議決案。意識到時間愈加緊迫的施肇基和顧維鈞分別采取行動。施肇基在當天就約見白里安和德拉蒙德,再提限期撤兵,但被告知“幾個星期內撤兵無法實現”,按時撤兵的希望渺茫。次日,施肇基再緊急會見白里安和德拉蒙德。白里安告知“若中國堅持限期撤兵,日本會再次提出五大基本原則談判”,其結果就是重蹈議決案被否決的覆轍,強調“調查團方案為理事會解決中日沖突提供了新的途徑”。德拉蒙德認為中國可以要求調查團首先匯報對中國最緊要的問題,施肇基重申撤兵問題對中國最為重要,調查團的首要任務是提出最快實現撤兵的辦法,并提出“韋禮德方案”。白里安和德拉蒙德表示會結合該方案對議決草案進行修正。顧維鈞則借助英國駐華公使蘭普森(M.Lampson)的渠道,向英國方面尋求幫助,“一定的時間限制至少可以給中國信心”,使中國人民相信國聯會認真對待日本占領問題,希望英國能夠考慮下列兩點:“某種固定日期;由調查團決定中國保護日本僑民生命財產的措施是否適當?!碧m普森在向西蒙的匯報中肯定顧維鈞的要求“符合中國整體利益,應該予以采納”。

 

12月1日,起草委員會出臺正式的議決案修正案,采納了“韋禮德方案”,即設定“調查團首先調查事項”。具體的措辭是:“如果中日雙方根據9月30日的決議做出的承諾在調查團到達之前沒有執行,調查團應首先盡快向國聯報告,并提出認為合適的建議?!辈贿^,同時草擬的主席聲明修正案中出現了一項滿足日本要求而引起國民政府強烈不滿的條款,即承認日本可以采取特殊措施討伐中國東北地區的“匪盜”。于是,中國、日本、國聯圍繞“匪盜”討伐權又展開多邊溝通。




四、最終文本:

關于“匪盜”條款的爭議和保留聲明




確保軍事行動自由是日本軍方的強硬主張,外務省也受此影響,明確提出調查團不能干涉軍事行動。國聯認可日本的訴求,但規定調查團不能成為延遲撤兵的借口。為了抵消上述規定,進一步展開軍事行動,同時暗含拒絕中國提出的停止敵對行為和限期撤兵訴求,日本外務省提出兩項要求:第一項,抬出日本憲法,解釋日本政府不能命令軍隊,因此要求取消議決草案第二條中的第一點,即“向各自部隊的指揮官發出最嚴格的命令,避免采取任何可能導致進一步戰爭和傷亡的行動”;第二項,設計出“匪盜”討伐權條款,即要求“議決案不能阻止日本軍方采取軍事措施討伐滿洲地區的‘土匪’和其他非法者,以保護日本僑民的生命財產安全”,并于11月25日正式發給日本代表團,要求將其加入議決草案之中。

 

根據外務省的指示,日本代表團成員伊藤述史在11月29日和30日連續出席起草委員會會議,說明修改要求。起草委員會同意部分修改上述日本第一項要求,刪除前半句,但保留后半句。鑒于議決草案中仍然規定避免任何可能導致戰爭的行動,伊藤詭辯稱日軍針對“匪盜”的行動是屬于警察措施(Policy Measures),討伐“匪盜”是為了警察目的(Police Purposes),強行區分等同于戰爭的軍事行動和警察行動,試圖以行使警察職權的形式,變相地繼續侵略中國。

 

不過,起草委員會依舊反對將“匪盜”討伐權加入議決草案。日本代表團遂改變策略,提出改為加入主席聲明草案中,并對外務省解釋“主席聲明和議決案在實質上沒有差異,如果兩者在實質效力上存在差異,我方不會滿足,而一定要將內容加入議決案中”。經過內部協議,外務省和國聯都予以同意,于是就產生了前述12月1日的議決案修正案和主席聲明修正案。

 

然而,當獲悉議決案修正案和主席聲明修正案的具體內容后,日本和中國都對部分內容表示不滿。日本外務省對“調查團首先調查事項”提出抗議和修改,并要求貫徹日本的“匪盜”條款;中國則強烈反對主席聲明修正案中的“匪盜”討伐權,采取多重策略以剔除該內容。

 

面對修正案內容,日本代表團起初勸說外務省不要拒絕。芳澤認為“調查團首先調查事項”的規定,是中國在無法獲得理事會要求日本限期撤兵的前提下提出的訴求,盡管“多少有滿足中國的意思”,但調查團抵達中國東北之后,“撤兵困難的情景以及中國無法確保日本僑民生命財產的情形將愈加明白,屆時可以由調查團建議駐兵的必要性”,希望外務省予以接受。他甚至建議外務省為了大局利益,在沒有“匪盜”討伐權的情況下也應該接受修正案。杉村也向外務省轉述了德拉蒙德的意見:“起草委員會中關于‘匪盜’的議論愈加傾向于空談,日軍在慣例上本就有行使討伐權的根據……非要在議決案或主席聲明中插入這一點,實在是過于潔癖了”,希望不要浪費時間在此等話題上。

 

但是,幣原外相不同意這樣的修正案。首先,他要求日本代表團堅決貫徹日本方案,指出“國聯對東亞關系的認識存在重大誤解”,修正案“脫離了日本提議的根本宗旨”。日本的根本宗旨就是“通過調查團的實地視察結果,不僅可以諒解日本在東亞的地位、日本在滿洲的特殊立場,而且可以知道中國軍閥、職業政治家、外交家等人不過是在進行自保運動的宣傳”。其次,幣原在12月4日連續發送了有五個附件的電報,提出對議決案的反修正意見,命令“這是日本的最終讓步方案,不再變更主要內容”。針對“調查團首先調查事項”,幣原表示該規定會導致“1.變相地給日本撤兵設定實行期限;2.調查團首先必須視察滿洲地區;3.同調查團不干涉軍事行動相矛盾”。再次,幣原強調日本對“匪盜”采取行動是“目前特殊事態情況下的特殊事項”,討伐“‘土匪’和非法者”屬于警察行為而不是軍事行為,“沒有理由撤回原方案”。

 

根據外務省的強硬指示,伊藤在12月5日的起草委員會會議上要求刪除“調查團首先調查事項”,并明確要求“匪盜”條款。針對前一點,塞西爾解釋該內容“絕不是間接設定撤兵期限,也不與調查團不干涉軍事行動相矛盾”,因此僅同意刪除要求調查團提出建議的規定,減少日本誤解。針對后一點,塞西爾認為日本的固執有“不正義”的印象,故要求“不要在議決案及聲明案中提及此事”,但建議“在公開理事會上,于議決案承認之時采取保留聲明的方式,將日本政府的方針予以說明”。

 

國聯反對日本加入“匪盜”條款,原因之一就是國民政府及中國人民對“匪盜”條款十分反對。12月2日,外交部致電施肇基,“公眾輿論對討論‘土匪’問題提出嚴重的反對意見”,并提出三重應對步驟:第一,努力刪除關于“匪盜”事項;第二,如果無法刪除,則在主席聲明中加入“在這些地區,目前中國軍隊因日本軍隊的存在而不能履行維護和平與秩序職責”;第三,如果無法修正,則采取保留聲明辦法,在主席發表聲明后,由施肇基聲明“在東北地區普遍存在的許多不法行為是由于日軍侵略造成的?;謴驮瓉砗推缴畹奈ㄒ煌緩脚c日軍撤退緊密聯系在一起……中國不能容忍其領土被其他國家軍隊侵略和占領,也不允許這些軍隊篡奪中國政府的警察職能”。

 

得知日本要求刪除“調查團首先調查事項”的消息后,外交部再指示施肇基,“如果日本真的堅持刪除我們認為重要的那句話,我們必須堅持限期撤兵。關于議決案中的‘匪盜’條款,我們無論如何不能接受”。不過表示“剔除‘匪盜’條款最為必要”,而中國可以做出的妥協是:如果“匪盜”條款可以在議決案和主席聲明中都剔除,可以同意將“調查團首先調查事項”的規定轉入主席聲明,避免“日本反對而削弱議決案的效力”。

 

中國的妥協讓步措施給了國聯新的思路。塞西爾在12月7日的起草委員會會議上向日本代表說明:“明白日本的熱切希望,因此決定將此項(即調查團首先調查事項)從議決案中刪除,轉入聲明案中”,同時刪除要求調查團提出建議的規定。關于“匪盜”條款,面對日本依舊主張納入主席聲明中,德拉蒙德提出一種折中方案,在同意將“匪盜”討伐權的內容寫入主席聲明的基礎上,加入一句話,即“不言而喻,當日本軍隊撤回鐵路附屬區域后,保衛這些地方的責任將不再落在日本軍隊身上,而將再次由中國當局承擔”,意在阻止日軍再次以討伐“匪盜”為名自由地向鐵路附屬區以外派兵。日本代表團將塞西爾的修改和建議,以及德拉蒙德方案都傳回東京,征求外務省意見,并勸說外務省接受,“要避免因‘匪盜’討伐事項而導致帝國的滿洲問題解決變得不可預測”。

 

12月9日,外務省發送最終批示,對于議決案的修改沒有異議,但對主席聲明提出意見。幣原強調:“現在‘土匪’在滿洲各地橫行,散在各地的日本僑民都會遭遇被‘土匪’襲擊的危險,為保護僑民的生命財產安全,日軍需要隨時待命和臨機出動……帝國政府需要永久擁有這樣的權利,可以隨時采取暫時的特殊行動?!币虼瞬煌獾吕傻路桨?,建議采取保留聲明的辦法,確保日本軍事行動的徹底自由。

 

隨著12月10日最后一次公開理事會即將召開,中國外交部圍繞“匪盜”條款做了兩方面準備。一方面是針對日本可能對“匪盜”條款采取保留聲明的方式,外交部和中國代表團商定了中國的保留聲明,其內容有八個要點,包括中國主張停止軍事行動、要求日軍盡快撤退、歡迎調查團前來、解釋“匪盜”產生的真實背景等,力求不留下法律漏洞。另一方面則力求可以徹底剔除“匪盜”條款,外交部向施肇基發出關于“匪盜”條款的指示,“如果理事會接受日本的訴求,意味著產生一條會對和平造成威脅的國際法原則。此后,強大國家可以經常侵略弱小國家的領土,借口便是‘匪盜’”。針對日本強調中國東北地區存在“匪盜”的情況,外交部授意施肇基進行解釋:1.“在今年十月份前十天于東北地區發生‘土匪’事例的數量是240余起,而去年相應時期的數量僅有34起,清楚地表明‘土匪’是由于日本侵略而出現的異?,F象”。2.“由于東北地區的人口稀少,很多人都進行武裝自衛。他們現在自發地起義對抗引起他們不滿的日軍占領。日本把這些人稱之為‘土匪’或不法份子,并以鎮壓‘土匪’為借口討伐他們,實際上是在破壞愛國運動”。

 

在中日雙方都確定采取保留聲明方案的背景下,12月10日召開了此次國聯理事會的最后一場公開會議,全票通過組建國聯調查團的議決案。白里安發表主席聲明之后,日本和中國都相繼發表各自保留聲明。國聯調查團最終得到組建,但調查團的作用與權限已經被消解得所剩無幾。




結語




國際聯盟是一戰后的國際和平組織,如何處理九一八事變嚴重考驗著國聯和平機制在遠東地區的適用性。中國在九一八事變后積極主張設立調查團方案,該方案為國聯處理九一八事變提供了很好的和平途徑,亦受到國聯提倡。日本從反對調查團派遣到支持調查團組建,其背后都是謀求其國家利益。在國聯理事會討論組建調查團的過程中,國聯、中國、日本圍繞調查團議決案,產生解釋性文件,包括主席聲明和中日兩國保留聲明。反復修改后確定的議決案是各國博弈后的“大妥協”,主席聲明進一步闡明調查團的作用和權限,中日兩國保留聲明則明確中日兩國的利益訴求。在國聯調查團組建的議決案及其解釋性文件的形成過程中,表面上是各方利益都得到一定滿足而促成了議決案獲得全票通過,實際上是日本利益得到最大化實現,國聯和中國處于被動地位。

 

調查團議決案使國聯規避了自身無能為力的形象,故而國聯極力促成。國聯一直想將九一八事變限制在《國聯盟約》第11條之下,不愿意援引第15條和第16條,內在原因是不希望同日本處于對立面,因為國聯沒有實力對日本采取制裁措施。因此,調查團方案象征著國聯已經對中日沖突采取行動,不僅可以為國聯提供時間以等待調查結果,而且議決案規定日本不能將調查團作為延遲撤兵之借口,使得國聯在表面上取得了既介入中日沖突,又實現日本撤兵的結果。

 

調查團議決案寄托了中國的希望和利益,因而中國無法反對。中國的希望就是國聯可以介入九一八事變的解決,通過了解真實情況以督促日本撤兵,調查團方案恰好提供這樣的機會。中國從主張停止敵對行為和限期撤兵,到要求調查團首先調查東北實情,既反映出中國對組建調查團的期望,又折射出中國對國聯偏向日本的無奈。1931年11月26日,外交部一份作為“最后辦法”的“嚴格保密”電報真實反映了南京國民政府的困境:“如果所建議的限定撤兵日期和其他諸點都遭到拒絕,理事會強烈地堅持原來議決案,除了接受它,我們別無他法?!?/span>

 

日本通過調查團議決案,不僅引導了國聯議事進程,而且避免了限期撤兵。調查團議決案使日本成功在國聯處理中日沖突問題上脫身,理事會宣告閉會,各方聚焦于調查團。盡管有規定議決案不能成為日軍延遲撤兵的借口,但調查團不涉及軍事行動,且日本保留聲明擁有討伐“匪盜”的權利,日軍在中國東北地區的行動基本上沒有受到約束。更有甚者,在議決案產生過程中,日本就認為在調查團組建后,“可以根據自己判斷來自由地撤兵,在調查團的調查期間,現地狀態可以得到改善,地方政權會逐漸鞏固……假使調查結果中有不利信息,日本也沒有必要受到報告書的束縛”??梢?,日本在調查團組建議題上轉變立場的真實目的是既要謀求利用調查團推進軍事行動和扶植偽滿,還要試圖壓制中國,但絕不能受制于調查團報告書的不利影響。

 

國聯理事會中的議決案和主席聲明是關于調查團的制度設計,直接關系到調查團的作用和權限。在這個制度設計的形成過程中,圍繞停止敵對行為、日軍限期撤退、調查地域、調查內容、“匪盜”條款等多個核心問題,中國、日本、國聯展開激烈且復雜的交涉溝通,其結果是最大程度滿足各方利益。中國關于停止敵對行為和限期撤兵的主張,被無能為力的國聯和暗藏殺機的日本層層消解。雖然“調查團首先調查事項”保留在主席聲明中,且直接促成國聯調查團預備報告書,描述了九一八事變后的中國東北軍事狀況,但調查團完成此預備報告書的依托材料主要是由日本軍方提供的,一定程度上又被日本變相地消解了內容的真實可靠性。

 

總之,最大限度地將各方訴求囊括于理事會議決案和主席聲明文本之中的“大妥協”自然會帶來矛盾性規定和不同的解讀,其結局就是導致制度設計被消解,以和平為目的的議決案最終只能化為和平的虛影。在被消解的制度設計基礎上所組建的國聯調查團赴遠東之后,其調查活動深受限制,既無法全面調查實情,也無法遏制日軍的軍事行動,更無力阻止偽滿洲國成立。于是,當國聯調查團在最終報告書中沒有承認偽滿洲國時,日本采取了避免“束縛”的舉措,也就是拒絕接受報告書,并以退出國聯相對抗,這一點在組建調查團議決案的形成過程中就能隱約窺知。

原文載于《抗日戰爭研究》2020年第2期,轉自微信公眾號“抗日戰爭研究”

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